【關鍵詞】日本;德國;財政分權;財政體制;地方經濟;均衡發展

　　財政分權是不同經濟發展水平國家(地區)熱衷研究的議題，其中的一個重要方面在于財政分權治理與地方經濟發展的關聯性。目前，針對這一研究內容具有比較明顯的爭議，也形成了兩種觀點。一種觀點認為，財政分權可以促進政府間公用品供給效率提高和增進分配公平。日本學者神野直彥認為，財政分權間接影響地區的經濟狀況。[ 1 ] Oates ( 1972 ) ， Bahl 和L inn ( 1992 ) 等認為， 財政分權對經濟增長具有正相關關系。

　　Tiebout (1956)認為，流動能力可以促使人們選擇公共服務和稅收的組合令其滿意的社區，進而得到理想的公共服務水平。[ 2 ]另一種觀點認為，財政分權在實現地方經濟的效率與促進公平方面并沒有發揮作用。Harvey Rosen ( 2006)認為，聯邦制雖然是一種切實可行的制度，然而，效率和公平也可能要求中央政府發揮重要的經濟作用，只用地方財力為地方公用品籌資，這種制度被認為是不公平的。[ 3 ]斯蒂芬·貝利( 2006)認為，地方政府傾向于強調服務產出的數量而不是質量，涉及服務質量問題的靈活性、選擇性及其它方面的問題幾乎無人關注。[ 4 ]可見，財政分權的初衷在于解決多級政府的公用品供給水平問題，其目的在于促進社會效率與公平分配，進而提高社會福利，而地方經濟發展水平無疑成為了財政分權實施績效的反饋。

　　日本、德國都選擇了多級財政分權體制。早在19世紀末期，隨著市制町村治和府制郡制的正式形成，日本就形成了早期的分權力的財政管理體制。[ 5 ]而現代財政分權體制的確立則是在第二次世界大戰之后。目前，日本財政分權主要包括中央和地方(都道府縣和市町村)兩級。相比較而言，雖然德國政府由聯邦和州(州本級和地方)兩級構成，地方政府不是聯邦體系中的一個獨立的層級，而只是州政府的一個組成部分。在德國傳統中，地方政府有兩個層次構成:一個是最底層的鄉鎮( communes) ;另一個位于底層之上的(市)縣( counties or city counties)級地方政府。[ 6 ]但是，根據德國《基本法》，聯邦、州和市鎮三級政府都自行負責本級政府的財政收支平衡。因此，本文力求通過對比日本市町和德國(市)縣的基本情況，分析財政分權與地方經濟發展之間的關系。

　　一、日本財政分權對地方經濟作用機制二戰后，日本確立了財政管理體制，明確了中央、地方的財政管理權限，構建了中央集權與地方自治相結合的財政分權體制。

　　第一，中央集權與地方有限分權的財政分權體制。日本雖然實行了分權制財政框架，但日本屬于中央集中立法，地方自治是由中央政府賦予的，地方權限的大小由中央確定，地方財政管理范圍由中央確定，在財政政策、收支調整以及預算劃撥等多方面體現了中央政府立法權利的寬泛和權威。而與此相對應，地方政府則沒有立法權限，包括稅收立法權在內的財政管理權限都由中央立法所規定，地方僅在十分有限的范圍內具有選擇權。

　　比如日本《地方稅法》規定了市町村可以征收的地方稅稅目，要求地方政府在此范圍內選擇(也可以不選擇)可征收的地方稅課稅對象、稅目、計稅依據以及確定稅率。中央政府規定了標準稅率和稅率變動幅度，地方政府如果不按照《地方稅法》規定的標準稅率征收，則必須上報中央政府;只有在一定范圍內，地方政府才能自主選擇。上述財政管理權限的確定，雖然在一定程度上降低了地方政府財政政策的靈活性，但是從另一個側面也反映出日本主導型經濟體制所具有的政府力量在經濟增長中的積極作用，可以清晰地傳達企業與政府間的信息，避免了中央政府制定財政政策和產業規劃中來自于地方政府的“噪聲”。

　　第二，以稅種分享作為各級政府的財政收入主渠道。日本正常財政收入的95%以上來自于稅收，在多級政府間明確規定了稅源劃分原則。概括而言，日本中央和地方稅源劃分主要依據以下三個原則: [ 7 ]一是以事權決定財權，“各級政府事務所需經費原則上由本級財政負擔”;二是便于全國統一征收的大宗稅源歸中央，而相對零散的小宗稅源劃歸地方;三是涉及收入公平、宏觀政策的歸中央，而體現收益原則的稅源歸地方。通過以上原則，界定了中央和地方財政收入的基本來源。根據以上原則劃分了中央和地方的稅種。按照這種劃分，固定資產稅、特別土地使用稅、城市規劃稅、事業所稅等稅收都納入市町村財政收入。①通過合理劃分收入來源渠道，為各級政府公用品提供了比較明確的基礎性物質保證，提高了日本公用品供給的效率，為社會福利水平進一步提高確立了基礎和前提。值得一提的是，近些年來，日本政府在財政收入分配結構上發生了一定的變化，如圖1所示。中央政府稅收收入比重有所下降，地方政府、特別是市町村一級的稅收收入比重明顯提高。一方面，反映出稅收收入分配向基層級政府傾斜的傾向;另一方面，本著事權決定財權的原則，地方政府可以有更多的可供支配的財力用于地方經濟發展。

　　第三，相對獨立的社會經濟職責與高企的債務赤字負擔。事權決定財權，日本預算管理體制實行法治化管理，一個重要部分就是明確了中央和各級地方政府提供公用品的責任。具有全國性、普遍意義的事權劃分為中央，如國防、外交和公安等;都道府縣則主要負責如港灣等公用品的管理;而涉及居民日常生活的如消防、城市規劃、衛生、住宅等則由市町村負責。同時，日本政府還規定了由中央和地方共同負責的事權。地方政府更加貼近居民，可以根據本地居民的偏好和需求，提供適當的公用品;同時，也可以結合本地的特殊性發展相關產業，并提供本地企業相應的政策，間接地降低了地方性企業的運營成本，有效地提高了政府管理效率。然而，日本各級政府的財政赤字逐漸膨脹， 債務負擔日漸加劇， 財政赤字占GDP的比重已經遠超10% ，在發達國家里面處于前列。鑒于日本人口老齡化問題日益嚴重、經濟景氣初現而經濟增長式微，地方財政負擔在短期內仍舊無法得到有效改善。

　　第四，以“兩稅一金”為主控的財政轉移傳導機制。日本地方政府財政收入無法滿足日益增長的事權需要，所需資金很大一部分依賴于中央財政的資金轉移。日本中央和地方政府的縱向轉移支付主要通過地方交付稅、地方讓與稅和國庫支出金三種，將資金來源屬于中央級的財政收入，通過同源分割、核定科目或者委托責任等方式，由中央政府直接向都道府縣和市町村兩級地方政府分配，以平衡和彌補地方政府履行事權的資金缺口。

　　三種轉移傳導方式在地方財政收入中所占比重接近1 /3。通過這種方式，不但有效地平衡了不同發達程度的地方政府資金需求，促進地方橫向分配公平，而且提高了財政資金使用和公用品供給效率，也促進了地方所屬企業的發展和本地區特色產業政策的有效實施。

　　綜上可見，日本財政分權體制在促進政府間協調配合、提高公用品使用效率、平抑地區經濟發展不平衡、推動地方經濟景氣等方面發揮了重要作用。日本地方政府在支出領域獲得了更大的自主權，促進了地方經濟的增長。[ 8 ]同時，在促進地方政府橫向公平也發揮了重要作用。然而，近些年來，日本政府為了走出“泡沫經濟”的泥潭，推行擴張性財政政策，財政赤字擴大，財政狀況惡化，各級政府財政支出水平十分窘迫。進入新世紀、特別是2002年以來，小泉政府推行財政結構改革，在2004年啟動了“三位一體”的財政改革，削弱了中央政府對地方的國庫支出金和地方交付稅，雖然也調整了一定的稅收收入結構，但是其對地方經濟的沖擊尚有待觀察。

　　二、德國財政分權對地方經濟的影響

　　德國財政分權體制主要遵循1969年改革進行的，其主要目標在于:一是引導區域間經濟活動，確保經濟健康發展;二是調節收入分配，促進社會福利提高。作為政府干預、調控經濟的主要杠桿，德國財政政策對經濟發展發揮了重要作用。

　　第一，集權框架下均衡財政分權體制。德國的財政管理權限具有明顯的集中性。德國聯邦立法機關不僅對歸屬于聯邦政府的稅種有立法權，并且對于州以下財政職能也同樣擁有優先立法權。州以下政府在不與聯邦立法權相沖突的情況下，在聯邦專有的立法權限范圍之外，經過聯邦法律明確授權后也享有一定的立法權。比如，地方政府所獲得的稅收總量由聯邦議院認可，在州立法所確定的限度內，地方政府財政調整其在土地(財產)和工商業稅方面的稅率。地方政府有限的財政立法權限依托于聯邦和州。同時，地方政府在保證預算平衡的前提下維持財政的獨立性和自主性。根據德國《基本法》，德國地方政府與聯邦、州政府“收入共享”，地方政府的財政收入基礎因憲法規定而不可剝奪，從而在制度上保證了地方政府具有穩定的財政收入來源;同時，又要求聯邦、州、地方(市鎮)自行負責財政收支平衡。地方政府通過有針對性的引導，協調和管理地方企業、區域內流動資產等，發展本地經濟和提高福利水平。

　　第二，同源共享的政府間財政收入利益共同體。與大多數國家一樣，德國的財政收入主要以稅收和收費構成，其中，稅收在各級政府財政收入中所占規模為95%左右。[ 9 ]在1969年的“財政大改革”之后，原來實行的兩級政府(中央與州以下)分開征稅的原則基本被放棄，取而代之的是一種“稅收共享制”。從收入分配形式看，德國是典型的以共享稅為主、共享稅與專享稅并存的類型，即主體稅種收入在聯邦和州以下多級政府之間同源共享，共享稅收入占一般稅收總額80%以上，其所得稅、增值稅為聯邦和州以下各級共享。②稅收收入劃入相應的財政預算級次。德國這種以主要稅種作為主體進行分配的分稅體制，客觀上形成了各級政府間的利益共同體，保證了地方政府在財政分權中的主體地位，有效調動了各級政府、特別是地方政府在提供公